□ 郝铁川 （河南大学法学院教授）

　　早在20世纪40年代，费孝通先生在《基层行政的僵化》《再论双轨政治》中提出了中国传统社会结构“双轨制”看法。费先生认为，中央所派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。中央所做的事情是极有限的，地方上的公益不受中央干涉，由自治团体管理，县以上是“中央集权”，县以下是“地方自治”。一方面是自上而下的中央集权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用。大概受费先生观点的影响，1999年，温铁军先生发表了《半个世纪的农村制度变迁》一文，将费先生古代政治“双轨制”进一步概括为“皇权不下县”，即自秦置郡县以来，农村仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少、运行成本低。
　　我觉得，上述结论不合乎史实。根据符奎先生《五一广场简所见东汉乡里社会治理》一文所述，县以下的基层没有自治，而是围绕朝廷的指示运行：
　　朝廷鼓励农桑政策“下县”。五一广场简出现了“东部劝农贼捕掾”“兼左部劝农贼捕掾”等职官。这些官吏负责分部巡视乡里，执行国家农业政策，督促乡里百姓践行农桑，地方农业生产因此得到保障和发展。
　　朝廷维护稳定政策“下县”。由五一广场简可知，东汉中期临湘县自上而下形成了“县廷—部—亭部”的社会治安体系。在县廷层面，由县令统筹辖境内的治安，贼曹、辞曹、法曹、狱曹等部门负责协助。临湘县内设置多个被称为“部”的治安辖区，由县廷派驻的劝农贼捕掾、游徼等定期负责巡视。每个“部”又下辖数个“亭部”，设亭长、亭卒和伍长等负责维护乡里社会秩序。
　　朝廷赈济灾民诏令“下县”。《后汉书》记载汉和帝、安帝时期，朝廷数次下诏赈济灾民，从五一广场简看，这些诏令确实广泛下达到了乡里社会。简399、简410至简413是一件从基层上行至临湘县廷的汇报文书，文中收录了一份朝廷诏令，提到“方东作，布德行惠，其敕有司，动作顺之”。所谓“动作顺之”，就是要求各级官府在灾害发生后，及时实施惠民德政以恢复农业生产。该诏令还载有“勉崇宽和”一语，所谓“宽和”，就是善待和帮助受灾百姓。诏令通过临湘县廷下达到乡里社会，说明东汉中央政府制定的社会保障措施能够直达基层官吏和百姓。而收文的“东部劝农贼捕掾鄷”依据上级机关“书到言”的要求，向县廷报告“即日奉得诏书，尽力奉行”，显示中央诏令在基层社会的权威地位不容动摇，体现了郡县乡里制度下，国家与社会治理“要在中央”的特点。
　　朝廷抑制豪强政策“下县”。《后汉书》记载永元五年（公元93年）二月丁未诏规定，郡国官府要严格督促县令、长核实辖境内乡里百姓的资产状况，若有包庇豪强、苛责小农、影响农业生产等情形，郡国长官要首先受到处罚。五一广场简2145载临湘县民“长”年老穷困，同县人“伯”不肯归还积欠“长”的5800钱，临湘县廷获悉此事后，立刻敦促基层执法吏展开调查。在地方政府的干预下，“伯”将自己的一块田地作为替代物交付给“长”。
　　再看一下《唐律》对县以下的基层里正职责的规定：
　　里正不觉脱漏户口罪。《唐律》规定：“诸里正不觉脱漏增减者，一口笞四十，三口加一等；过杖一百，十口加一等，罪止徒三年……若知情者，各同家长法。”意思是，凡是里正不觉察有脱户、漏口及增减人口年龄等情况的，有一口笞四十，三口加一等；过杖一百后，满十口加一等，最高处三年徒刑……如果是知情的，各自以处罚家长的办法处罚。
　　里正脱漏户口使赋税有出入罪。《唐律》规定：“诸里正及官司，妄脱漏增减以出入课役，一口徒一年，二口加一等。赃重，入己者以枉法论，至死者加役流；入官者，坐赃论。”意思是，凡里正和官员，非法通过脱漏户口及增减人口年龄来增减赋税徭役的，有一口处一年徒刑，两口加一等。由此成赃之罪比脱漏户口及增减人口年龄罪重，自己得财物的，以受财枉法罪论处，要处死刑的，改处加役流；财物归官府的，依坐赃罪论处。
　　里正应授田不授罪。《唐律》规定：“诸里正依令授人田，课农桑。若应受而不授，应还而不收，应课而不课，如此事类违法者，失一事，笞四十；三事，加一等。”意思是，凡是里正都要依法令给百姓分田并督促从事农商。如果该得田的而不给，应交还的而不收回，应征赋役而不征，像这一类违法的事，错失一事，笞四十；错失三事，加一等处罚。
　　对于朝廷而言，最重要的权力就是要求老百姓为国家履行赋税徭役义务，然后就是让老百姓有田耕种，安居乐业，使社会稳定。《唐律》对基层里正职责的规定，紧紧抓住了这两条，能说朝廷的权力“不下县”吗？
　　历朝历代莫不重视对社会基层的管理。明朝创设申明亭和发布《教民榜文》颇具典型。洪武五年二月，鉴于“田野之民，不知禁令，往往误犯刑宪”，特“命有司于内外府州县及乡之里社皆立申明亭，凡境内之人民有犯者，书其过，名榜于亭上，使人有所惩戒”。《大明律·刑律·杂犯》为此规定：“凡拆毁申明亭房屋及毁板榜者，杖一百，流三千里。”洪武三十一年颁行《教民榜文》，赋予里甲、老人以诉讼权，规定“民间户婚、田土、斗殴相争，一切小事，不许辄便告官，务要经由本管里甲、老人理断。若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发回里甲、老人理断”。如遇疑难案件，或事涉里老子弟亲戚，“须会东西南北四邻里分，或三里五里众老人、里甲剖决”。对于参加审理词讼的老人的资格也作出了明确规定：“老人理词讼，不问曾朝觐、未曾朝觐，但年五十之上，平日在乡有德行、有见识、众所敬服者，俱令剖决事务。”
　　由于古代国家财力有限，无力养活县以下的办事人员，但不等于基层人员不管事。