张琼谈地方立法能力——
具有地方性 法律性 社会性三重属性
法治日报
2023年03月22日
西南政法大学张琼在《法商研究》2023年第1期上发表题为《类型化视野下的地方立法能力及其现代化路径》的文章中指出：
立法能力既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础，也是衡量立法质量优劣的一项核心指标。其是一种跨越系统边界的综合能力，既要立足法律体系内部，又要兼顾法律体系外的社会效果。地方立法能力既要具备立法能力的基本要素，又要突出地方立法的特殊性。地方立法能力是指地方立法机关在坚持依法立法、科学立法和民主立法基本原则下，以地方社会实际和上位法作为立法根据，识别地方立法需求和地方特色，高效完成地方立法工作计划以及严格履行法定公开职责的综合能力，确保立法回应民声、保障立法质量，促进立法的法律效果和社会效果相统一。基于此，地方立法能力具有地方性、法律性和社会性三重属性。
立法能力源自立法过程的各个环节，从程序视角探究地方立法能力便于覆盖立法全过程。立法过程可以分为立法预备、正式立法、立法完成以及影响法效力且具有监督性质的立法审查阶段。据此，对地方立法最具影响的各阶段核心能力向度，可以细分为地方立法需求识别能力、地方特色反馈能力、地方立法计划执行能力、地方立法审查能力和地方立法信息公开能力。这五项地方立法能力贯穿立法前（预备立法）、立法中（正式立法）和立法后（法实施）阶段，形成事前、事中和事后立法质量的全过程控制。以地方立法实践对标五项立法能力发现，省级立法机关须提升对设区的市立法审查和指导能力；设区的市的薄弱的立法信息公开能力限制了其对立法需求识别能力和立法计划执行能力的判断，且文本同质化较高表明地方特色反馈能力较弱。
由于地方立法机关各项能力的发展水平处于不均衡状态，因此地方立法能力现代化建设应当有所侧重地制定培育策略。省级立法机关自身立法能力较强，但尚须加强对设区的市进行立法指导；以往较大的市的立法机关须在立法民主原则的指导下着力培育立法信息公开能力；其他设区的市初获立法权，立法能力极为薄弱，不宜采用全面建设的思路，可以适用分解式培育路径，即以立法特色反馈能力和立法信息公开能力作为重点培育对象，然后再提升其他类型的立法能力。相比较而言，立法能力越高，立法偏好转变为立法结果的效率越高，立法者就能越快速、综合地回应社会需求，制定支持者偏好的政策以及获得高质量的民主式理想结果。
（赵珊珊 整理）
